电子政务网站的信息资源共享机制

　　1．概述

　　(1)信息资源共享的概念

　　信息资源共享是指在自愿、平等、互惠的基础上，通过建立部门之间的各种合作、协作、协调关系，利用各种技术、方法和途径，共问揭示、建设和利用信息资源，最大限度地满足用户信息资源需求的全部活动o

　　(2)信息资源共享前景

　　为了提高信息利用率、加大信息共享程度，国务院信息化工作办公室发布了《关于加强信息资源开发利用工作任务分工的通如》。“完善政务信息共享制度”、“加快以传统载体保存的公文、档案、资料等信息资源的数字化进程”、“支持和鼓励信息资源的公益性开发利用，促进信息资源公益性开发利用的有序发展”等工作已被提上重要日程。

　　从2006年《中国情息化发展报告》中也可以看出，我国电子政务建设的重点已经从应用系统开发转向跨部门信息共享、业务协同等，从关注应用系统的技术先进性转向应用系统所产生的经济效益和社会效益。这意味着今后的电子政务系统建设都必须更关注与相关部门的信息共享和业务协同，而非仅仅服务于一个部门。

　　(3)存在的主要问题

　　谈到信息共享，存在的问题也比较多。这里有一个对信息共享的正确认识与理解的问题。我们经常会遇到这样的情况：一方面，各单位都有共享其他部门信息资源的需求；另一方面，出于所谓的部门信息数据保密意识和部门利益的考虑，各单位又紧紧抱着部门垄断的信息资源不放，不愿意与其他部门共享。正是由于在政府层面上，长期以来存在的部门、地区信息分割状态，加之共享机制存在的缺陷，导致政府部门之问信息交换困难重重。这也反映出信息共享不能是任意的，无限制的无偿共享只会损害信息开发部门的利益和积极性。信息的产生成本高，而再产生的成本却极低，信息生产单位耗费大量人力、物力进行了信息的收集、提炼、开发，而信息获取部门只用一纸上级的命令、一张光盘就得到了所有的信息，这样的共享无疑会遭受失败。应当从共享的合理设计来改进，同时涉及到各方面的利益问题也应当有针对性的办法加以解决，而不能非常概念化地处理。只有建立一种合理有效的信息共享机制，才能保证生产和获取部门的双方利益受到保护。

　　2．信息资源共事的几个关键问题

　　要想建立合理、有效的信息资源共享机制问题：我们先要明确信息共享的几个

　　1)信息共享不是我们的最终日标，它只是更经济地实现目标的一种工具。由于长期的信息封锁和一个个“信息孤岛”的存在，它导致的浪费和不便使人们对全面信息共享将会带来的利益有了过高的期望和幻想。其实，信息共享只是一种工具，它也许会带来效益，但必然也会带来成本，这一点往往被忽略。我们判断做一件事是否值得，最关键的是看它对目标的贡献，这种贡献的价值与所带来的成本相比是否合算。因此信息共享不是个目标问题，而是如何更经济地利用好这个工具的问题。只有分清了什么是我们的真正效益目标，把信息共享的位置摆对，才能更好地把握共享的分寸，使得信息共享从最终日标来评价经济上最为合算。

　　2)信息共享需要我们设定合理要求。信息共享要求过度有时表现在对内容的要求上。现实中，很多信息共享标准制定时，根本没有仔细权衡效益与成本。人们经常提出过度的要求，在一个共享系统的建设中，很多部门都想搭便车，他们要求不断扩大共享的范围，但都不考虑随之带来的不断上涨的风险和成本。这会使系统背离原来设定的目标，也会为一些原有信息资源丰富的部门增加额外的负担。信息共享要求过度有时也表现在对更新速度的要求上，例如一些没有必要要求外界信息实时提供，却要求实时、联机提供，更新速度要求过度。这不仅会使信息共享的成本大幅升高，还会使供应方的系统安全风险增大，却丝毫不增加收益。正确地没定共享的指标是确保信息共享系统成功的关键，我们一定要用经济的眼光和成本的观念来合理设讨共享的尺度，不要贪大求全，急于实现全面的共享，过分地拉高共享的标淮，以至于破坏整体的经济性，使结果与初哀背道而驰。适度的信息共享标准是确保系统成功的关键。

　　3)信息共享需要妥善处理好各方利益问题。信息提供机构的实际利益会极大地影响该机构对信息共享的态度，要想更好地实现信息共享，就应当依据实际情况处理好各方利益，而不能简单地依赖行政命令。行政命令虽能短期有效，利益却是长期起作用的因素。信息共享是长期的事情，只有充分解决好利益问题，才不会使已建立起来的信息共享系统被消极怠工、信息质量下降拖入名存实亡的境地。信息的利益情况也有很多种。有些利益本身就是不合理的，例如有些政府部门利用自身的职能收集的信息资源来进行赢利性服务，这时的信息共享必然会触及他们的利益，积极性自然会打折扣。面对这种情况，就要从管理层面上促使赢利性服务与政府脱钩，才会有效地减少来自这些部门的信息开放与信息共享的阻力。有些信息利益问题是源自共享带来的业务工作量的增加。信息提供单位的工作量增加了，而信息共享的效益却主要产生在另外的单位，这种不平衡也会阻碍信息共享的推进。只有通过合理控制信息的指标要求，尽量降低对信息提供单值工作量的增加，同时对信息提供单位的信息资源开发工作进行合理的经济补偿和支持，才能使信息共享机制得以长久的建立。

　　3．建立信息资源共享机制的几点建议

　　(1)以开放带共享

　　政府信息向公众开放是最大的信息共享，政府信息资源开放越多，信息资源共享系统越好做。实际上，对于信息资源的应用来讲，经常是最先开放的信息内容也是共享最需要的，结合信息开放的标准要求来组织信息共享平台。随着信息开放的加快，共享数据库也就会随之完善起来，这样的信息资源共享系统就会逐渐被认可，步人良性循环。

　　(2)以组织抓共享

　　信息资源的共建共享，应纳入统一规划和管理，出专门机构来具体负责实施。做到统筹兼顾、统一规划、从全局出发，重点规划设计政府部门协同工作的内容和流程，打破信息资源“部门割据”、“条块分割”的局面，才能解决政务信息资源为个别部门所有、个别部门垄断的问题，真正实现信息资源的共建与共享。

　　(3)以政策促共享

　　政府部门要加快制定一系列有关信息资源共建共享的方案、制度、规定、条例等，明确各相关主体的责任、权利和义务，为信息资源共建共享提供一个良好的法律政策环境。在制定有关发展规划和相关标准时，要坚持共享共赢、公平多赢、可操作等原则。

　　(4)以经济拉共享

　　信息资源共建共享的实现离不开足够的资金投入，各级政府要将信息资源共建共享所需经费纳入本级政府的财政预算；对于涉及多个部门的信息共享互联互通工程建设，资金应统筹安排；公共部分的建设要设立专项经费予以保障，以拉动信息资源的共建共享建设。

　　(5)以技术建共享

　　采用“三横两纵”的总体框架结构建立信息共享互联互通平台，标准化，加强共享数据库建设，按照整合、共享、完善、提高的要求

资源共享数据库，才能最大限度发挥现有信息资源的潜能。

　　(6)以人才推共享

　　要大力培养信息资源管理理论研究的队伍和人才，推动信息资源管理思想的普及，努力提高全民信息化的思想认识水平，提高社会整体的信息素质，为推动信息资源共建共享提供强有力的人才文撑体系。

　　(7)以安全保共享

　　保障电子政务信息资源共建与共享，首先要保障共建与共享信息的安全。为此，要做好电子政务信息资源的保密管理和安全管理工作，采取切实有效的措施，对信息进行分级管理和访问权限控制，防止信息泄露和人为破坏等。同时，建立健全安全规章制度，加强对人员、组织和流程的管理，并不断进行信息的保密、安全教育，提高全社会对信息的保密、安全意识。

　　综上所述，为了适应政府体制改革和职能转变需要，今后在推进信息资源共享工作中，还应积极探索，加强组织协调机制建设，并为保障信息资源共建共享的顺利实现，从多方面建立强有力的保障机制。

　　4．保障机制

　　保障机制包括以下几种。

　　(1)组织保障机制组织保障机制是一种通过建立相关的组织管理机构实施人为干预与调节增进电子政务信息资源共建共享的行政机制。电子政务信息资源的共建共享，应纳入国家统一规划和管理，由某一专门机构来具体负责实施。而我国日前还没有专门主管信息资源开发利用的部门，这对实施国家的发展战略、发展协作性的生产体系、规范行业行为等都是不利的c所以，最6—效的手段是成立一个电子政务信息资源建设的服务机构，真正实现电子政务信息资源的共建与共享。

　　(2)法律政策保障机制

　　近年来，我国政府制定并颁布丁一系列有关电子政务建设的法规政策．如《国家信息化领导小组关于我国电子政务指导意见》、《电子政务工程技术指南》、《电子政务信息共享互联互通平台总体框架技术指南(试行)》、《国家信息化领导小织关于加强信息处理安全保障工作的意见》、《全国政府系统政务信息化建设2M1—2005年规划纲要》等。政府部门还需要加快制定一系列有关电子政务信息资源共建共享的方案、制度、规定、条例等，明确各相关主体的责任、权利和义务，为电子政务信息资源共建共享提供一个良好的法律政策环境。在制定有关电子政务信息资源建设的发展规划和相关标准时，要坚持共享共赢、公平多赢、可操作等原则，不仅要有相关部门的领导、IT专家参与，还要注重吸收行政管理领域的专家、信息资源管理领域的专家参与，确保法律政策的科学性、权威性、统一性*

　　(3)经济保脚删

　　经济保障机制是按照“谁投资谁受益”原则建立的，协调电子政务信息资源共建共享的，供需双方利益的市场机制。电子政务信息资源共建共享的实现离不开足够的资金投入，政府是实施电子政务的主体c各级政府要成为资金投入的主体力量，要为电子政务信息资源的共建共享提供足够的资金投入。各级政府要将电子政务信息资源共建共享所需经费纳入本级政府的财政预算，对于涉及多个部门的信息共享互联互通工程建设，资金应统筹安排，公共部分的建设要设立专项经费予以保障。而共建共享所需资金仅仅依靠政府的财政投入远远不够，还应在充分发挥中央和地方政府财政投入主导作用的同时，制定相应政策，充分调动高等院校、科研院所、中介机构、行业协会、企业等各方面的积极性，鼓励和引导社会资金参与电子政务信息资源共建共享系统工程建设、管理和运营。电子政务信息资源共建共享工程的建设和管理需要积极探索市场化运行模式，逐步向企业化、市场化运行方向转化。在资金投入过程中，要切实加强资金管理，完善资金管理制度和资金使用的绩效考评制度，提高资金使用的规范性和有效性。

　　(4)技术保障机制

　　1)构建信息共享互联互通平台。根据《电子政务信息共享互联互通平台总体框架技术指南(试行)》的要求，信息共享互联互通平台应由流程管理系统、应用集成系统、应用适配器系统、管理和监控系统和安全文撑系统五个基本系统组成，其中，流程管理系统、应用集成系统、应用适配器系统是平台的核心。信息共享互联互通平台采用“三横两纵”的总体框架结构。“三横”为流程层的流程管理系统、应用层的应用集成系统和数据层的应用适配器系统；“两纵”为支撑“三横”的管理和监控系统及安全支撑系统。“三横两纵”以“三横”为主体，重点解决信息共享互联互通中数据交换、应用集成、流程协同三个层次的问题，“两纵”是“三横”实现安全的、可管理的、可监控的信息共享互联互通环境的支撑。

　　2)全面推行标淮化。标准化是实现电子政务信息资源共建共享的先决条件，无论是网络统一平台还是资源共享，都需要标准。我国电子政务统一标准的出台速度跟不上电子政务建设步伐。目前，我国电子政务相关标准很多，仅我国已经颁布的国家级标准就达800多个，此外还有各式各样的行业标准。但是如此众多的标准缺乏统一性，标准过多、过泛给政府部门和相关厂商带来了很多不便，甚至形成了大量的“信息孤岛”。对众多标准加以统一和规范，是解决标准滞后与过多、过泛的唯一途径。因此，要加强标准化建设的管理工作，统一网络和信息的标准规范，统一标准是互联互通、信息共享、业务协同的基础。

　　3)加强共享数据库建设。目前，我国情息资源开发和共享相对滞后的矛盾十分突出。在信息化建设中，出现了“有路无车”和“有车无货”等现象，许多数据库更新不及时，甚至是“死库”，一些电子政务关键业务不能实现互联互通和互操作，从而造成了许多信息基础设施和技术设备得不到充分利用，制约了电子政务功能的发挥。因此，必须改变目前建库力量分散、低水平重复建设的局面，并按照整合、共享、完善、提高的要求，建立电子政务信息共享数据库，有效调控增量资源，激活存量资源，最大限度发挥现有资源的潜能。

　　(5)人才保障机制

　　电子政务培训工作已经被纳入“国家信息化培训工作”中，成为“国家信息化培训工作”的一个重要组成部分。根据政府有关部门文件的指示精神，国家信息化培训认证管理办公室成立了“公务员信息技术与电子政务应用能力培训专家委员会”，并制订了《国家公务员信息技术与电子政务应用能力培训大纲(试行)》，同时配套制订了《考试大纲》，建了相应的题库，由信息产业部信息化推进司组织编写了《信息技术与电子政务》系列教材。但就整体而言，我国公务员的信息技术应用能力和对电子政务的认识水平还不能适应发展的需要。首先，从公务员的文化知识素养看，中央和地方之间的差距很大。经过1998年机构改革，国务院近1．7万名公务员有65％以上具有大学本科学历，但在地方政府，近500万名公务员拥有本科以上学历的人只占10％。其次，据国家行政学院的一项调查，大约有20％的公务员对计算机操作几乎处于空白的状态，这说明在推进政府信息化的过程中，提高公务员的整体案质，特别是计算机应用方面的能力，将是一项艰巨的任务。目前，信息资源理论研究的重心在大学。因此，一方面要大力充分发挥高等院校在信息资源理论研究方面的优势，大力培养信息资源管理理论研究的队伍和人才，推动信息资源管理思想和普及；另一方面要充分发挥党校、行政学院干部培训基地、信息中心的职能、专业作用，利用其人力、远程、多媒体和电脑教室等软硬件资源，加强对广大公务员特别是主管信息化工作的各级领导干部电子政务知识和操作技能的培训、网络环境下的工作方法和能力的培训，提高公务员及企事业单位信息主管的信息化知识及网络应用、管理水平。此外，还要通过广播、电视、报刊、互联网等多种媒体形式，加大对计算机和网络知识、电子政务知识的普及教育，努力提高全民信息化的思想认识水平，提高社会整体的信息素质，为电子政务信息资源共建共享提供强有力的人才支撑体系。

　　(6)安全保障机制

　　影响电子政务信息安全的因素有很多，如同上黑客人侵和犯罪、网上病毒泛滥和蔓延、信息间谍的潜入和窃密、网络恐怖集团的攻击和破坏、内部人员的违规和违法操作、网络系统的脆弱和瘫痪、信息安全产品的失控等。因此，保障电子政务信息资源共建与共享，首先要保障共建与共享信息的安全，信息安全是电子政务信息资源共建与共享中最关键、最根本的问题。因此，要切实做好电子政务信息资源的保密管理和安全管理工作，采取切实有效的措施，对信息进行分级管理和访问权限控制，防止信息泄露和人为破坏等。要加强安全技术的研发，并积极采用先进、实用的安全技术和安全产品等，同时要建立健全安全规章制度，加强对人员、组织和流程的管理，并按照政务公开和国家安全的要求，科学合理地划分信息保密等级，做好信息的及时解密工作。此外，还需要不断进行信息的保密、安全教育，提高全社会对信息的保密、安全意识。

　　5．信息资源共享机制

　　基于以上的信息资源共享机制和存在的问题的共享。

　　(1)信息资源共享

　　电子政务信息资源共享机制的建设可以使政府通过网络系统与外界进行沟通交流，实现政府信息网络化，使社会公众能够公开、公平地获得信息资源。

　　共享内容。信息资源共享的内容包括显性信息资源和隐性信息资源。显性的信息资源必须做到透明、实效，它一方面为部门实施管理行为，另一方面是为社会公众提供更好的服务。透明是指政府部门出台的每项管理措施，都必须是

有章可循、有法可依，才能体现出依法行政、依法治国的治国方针。实效是指政府部门应不断提高服务水平，能及时高效地为人民服务，充分体现“人民公仆”的风范。

　　隐性信息资源的共享则强调部门领导头脑中知识、信息的外在客观化的过程，它一方面要求将流行于行政部门的办公方式公开化，接受群众的监督，促进部门的廉政建设；而另一方面是这些隐性的信息资源可在实际生活中发挥积极的作用，为社会公众带来实实在在的利益，其关键在于隐性范围的确定和具体挖掘。因隐性信息资源具有隐蔽性、主观性、内在性等特点，因此对隐性范围的界定成为首要问题，其认定可采用主客观结合，定性、定量指标平行进行综合评测。当隐性范围确定后，就可以对其进行充分地挖掘，通过各种管理的、技术的机制将其外在化、客观化，以利于全民共享。

　　2)共享实现。从共享是否受限信息资源共享的角度分，可分为完全共享和不完全共享。一般情况下，政府部门采用的是传统的公告栏、广播、电视或现代的网络发布等手段，对政务信息分门别类地进行共享。对于显性资源，则根据其密级、目的进行共享；对于隐性资源，则看其影响度与复杂度进行适度共享。

　　①显性资源共享。政府部门可根据不同类型的信息资源，采用不同的共享方式，使显性信息资源得到共享。

　　a．机构信息o这部分信息应向社会公众全面公开，实施完全共享，使民众完全了解各个部门的作用，有利于消除公众对政府的畏惧心理，开拓和谐的行政局面。

    b．参考资料。这类信息内容多、类型复杂，其共享须是有选择性的，如果牵涉国家机密、个人隐私等的参考资料，则不能共享o

　　c．政务活动。这是政务公开的一项举措，对其活动信息，要根据部门性质、活动性质来决定是否公开共享。如市长办公日等则应完全公开，而公安部门的突击抓捕活动则必须保密。

　　d．具体事务信息。这是政府与公众沟通的桥梁，要尽可能详细、完全地公开，让公众充分了解各种事务信息，方便公众办事o

　　②隐性资源共享。由于行政部门的工作人员身份的特殊性和从事工作的关键性，使其拥有大量的对社会有着极大好处的隐性信息资源。因隐性资源本身的隐蔽性，使其难以采用有形的工具、技术手段实现共享，而只能采用一些特殊的方法将内部共享的成果编码化、显性化后，转化为显性资源进行全社会共享。同时，还应有相应的技术、渠道和人力资源共享，电子政务是一项系统化的社会工程。在实施过程中，可对政务信息资源进行整理，使这些信息资源被公众借鉴使用，在经济活动、日常生活、企业生产等方面发挥积极的作用。

　　6．当前制约我国电子政务信息资源共事灼因素

　　电子政务信息资源共享有利于政府实行政务公开、信息公开、增强政府工作透明度，提高政府行为的公正性、廉洁性及自律性，从而改善政民关系。然而，当前还存在着一些不良因素，严重制约了我国电子政务信息资源共享机制的建设。

　　(1)相应的法律法规相对滞后

　　在一些发达国家中，已建立了比较完善的法律制度，保证了电子政务的发展。然而，随着我国电子政务建设的深入，相关信息的公开、安全、有效性、合法性等方面法律法规缺失的矛盾变得越来越突出。因此，只有加快法制法规建设，统一信息资源共享法，全面规范政府的信息管理行为，打破电子政务建设的人为壁垒，才能促进电子政务健康发展。

　　(2)公众意识薄弱

  政府信息资源共享与公民信息意识和民主意识之间有着密切的联系。薄弱的公众信息意识使政府信息资源共享缺少了强有力的外在推动和监督。从社会公众利用信息的态度和习惯来看，公众获取信息的主要渠道仍是以传统的文本方式和单位内部人际交流方式为主，即使是专业化的信息管理人员，也往往停留在文件资料等的收集、加工、分类、存储等物理化的管理水平上，对信息深加工思想和利用信息维护自身权益的意识还有待加强。

　　(3)相应制度不健全

　　所谓的信息资源共享完全是政府单方面的行为，并非法定义务，共享什么、如何共享、对谁共享等完全取决于政府当事人的态度，并没有健全的法律制度。这必然会阻碍信息资源共享，使公众无法获知充分的相关信息，降低了公众可获得信息的质与量，使公众参与陷入举步维艰的困境之中。

　　(4)对电子政务的目的和作用认识不深刻

　　在电子政务处于发展的起步阶段，许多部门大都习惯了传统的办公方式，在心理上难以适应电子政务的办公方式，在思想观念上无法形成积极主动性，无法自觉地去适应政府从管理型向服务型转变这一必然趋势。尤其是部分公务员担心自身的利益会因电子政务的实施而受到影响，产生抵触、消极情绪，而把电子政务仅仅当作政府部门的计算机化，不重视软件开发与政务业务流程的整合，仅仅是用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式。很多“一站式”服务网站没有体现出其服务的精髓，政务流程没有优化和重组，流程繁杂，未能实现后台的协同办公，服务质量低下，无法提高社会公众的满意度。

　　7．信息资源共事的实现途径

　　电子政务信息资源共享有利于提高政府的工作效率和服务质量，改善政民的关系，所以政府应加大其建设力度，进而加快我国社会主义和谐社会的建设。

　　(1)统筹规划，加强行政领导力度

　　政府信息资源的开发利用是一个综合性的国家行为和政府行为，因此必须坚持统筹规划、统一标推、协调发展、资源共享的原则，加大行政领导的力度，坚持以网络为基础，以信息资源开发利用为核心，要求各政府部门根据自身职能和服务特点，建设各具特色且互联互迥的数据库，从而构建完整的、全方位的、多层次的政府信息资源服务体系，促进资源开发，提高政府信息使用价值。

　　(2)建立健全绩效考核机制和奖励补偿机制

　　电子政务信息资源共享有利于政府开展工作，但其建设的成本和产生的效益在各个政府部门间是不会一样的。中间缺乏合理的补偿机制，将使得信息提供部门产生消极的情绪，导致信息维护质量下滑，甚至会发生系统瘫痪的现象。因此，建立奖励补偿机制是很有必要的，可以通过经济和行政进行奖励，并且把绩效考核机制结合起来，从而激发部门的工作人员和领导建设电子政务信息资源共享机制的积极性。

　　(3)加强立法，健全法律法规

　　通过对国际电子政务发展的分析我们不难看出：政策、纲要和法律法规是电子政务健康发展的先决条件和基础。法律的制定和有效实施为电子政务建设的顺利开展奠定基础。在立法过程中，应着重强调信息自由方面的立法，既要保证公民知晓政府信息的权利和政府对信息公开的义务，又要采用法律手段促进各部门加强政务信息的公开，避免有些部门将信息资源作为“私有财产”的谋利行为；从而为政务信息共享机制建设铺平道路。

　　(4)加强信息化人才的培养

　　电子政务信息资源共享应遵循“以人为本”的原则。在人才的培养中别要注重公务员素质及其相应收集、整理、分析、重组信息资源能力的提高求他们学习井掌握先进的网络技术，以加快电子政务建设的步伐。

　　我国在开展电子政务工作时，还应加强政府各部门之间的协作，从而实现跨地域、跨部门的无缝隙政府运作，以提高政府的工作效率，便于政府进行决策。同时，还应加强信息安全防范，因为电子政务信息的安全性是电子政务信息资源被共享的前提，它关系到一个国家的政治安全和经济安全。

　　通过电子政务信息资源的高效共享，可以促进电子政务的发展，提高政府的管理水平和科学决策，充分共享各种资源，协调环境保护、资源共享和经济发展的关系，促进我国经济的发展，增强我国的竞争实力。